Jerarquización del área

Yira, yira

Confusa la historia
y clara la pena.
Antonio Machado

Con la recuperación democrática, en 1983, se produce una novedad significativa en la estructura orgánico-funcional del estado bonaerense: la creación del Ministerio de Acción Social (Ley 10.132). Al impulso de las teorías del "estado de bienestar", el organismo pretende contener y articular las políticas sociales vinculadas a la asistencia directa, la atención y promoción de colectivos como Discapacitados, Tercera Edad, Mujer, etc. Este esquema involucra también a la Subsecretaría de Trabajo, con lo cual la provincia retoma atribuciones e intervención en este tema que la dictadura militar había eliminado de los estados provinciales. El área de "Minoridad" que históricamente se había ubicado en relación a las carteras de Gobierno o Salud queda inserta en este contexto a través de la Subsecretaría del Menor, la Familia y la Tercera Edad.

Desde entonces, una de las características más salientes del recorrido institucional de la agencia estatal responsable de las políticas sociales ha sido la excesiva volatilidad de sus estructuras orgánico-funcionales. Cuando el año pasado celebramos los veinticinco años de democracia, ya se habían producido seis leyes de ministerio que fueron modificando la configuración orgánica del área y 28 decretos del Poder Ejecutivo modificando la estructura de los diversos organismos creados. Es decir, más modificaciones que años. Es fácil comprender, entonces, la falta de identidad, continuidad de políticas y hasta de la básica comprensión e identificación por parte de la comunidad de la entidad y funciones de esta agencia estatal.

Desde 1984 a 1991 se mantuvo en la orgánica provincial el ministerio de Acción Social. Aunque sufriendo reestructuraciones a través de decretos, fue el período de mayor estabilidad. La creación del Consejo Provincial de la Mujer, a fines de 1987, es el primer antecedente de un proceso que se profundizará, conformando otra de las características del período: la superposición y coexistencia de distintos organismos provinciales de gestión de la política social, produciendo el traspaso de líneas programáticas, estructuras, personal, recursos y atribuciones. Pongamos el ejemplo del Consejo de la Mujer. De su conformación y alcance original (Decreto 0017/87), va complejizando y ampliando su accionar (Decreto 4574/90), hasta llegar a la promulgación de la Ley 11.097, de junio de 1991, que lo recrea como un organismo con dependencia directa de la jurisdicción Gobernador, con una creciente amplitud de acciones e incumbencias que le va mermando atribuciones y líneas programáticas al ministerio de Acción Social. En este proceso, se van desdibujando las competencias y atomizando recursos y acciones que deberían estar coordinados y articuladas.

Es a fines de ese año, 1991, que se modifica la conformación del Ministerio de Acción Social creándose el Ministerio de Salud y Acción Social (ley 11.175). La temática laboral (Subsecretaría de Trabajo) ha quedado ahora en la órbita del ministerio de Gobierno y Justicia. Como era de esperar, el área de Salud gravitó decididamente en esta nueva configuración. Más aún que lo que gravitó la Subsecretaría de Trabajo en la anterior estructura. Durante este proceso, el área de "minoridad" sufrió distintos ordenamientos, asociándose a diversas temáticas: Familia, Tercera Edad, Discapacidad, hasta llegar en la estructura orgánico-funcional del nuevo ministerio a la curiosa constitución de la Subsecretaría de Infancia, Familia y Medio Ambiente (Decreto 0026/91). Ignoramos si en ese entonces, la incorporación de Medio Ambiente al área respondía a la premonición de que la infancia podía correr peligro de extinción.

No duró mucho esta estructura. La Ley 11.519, de marzo de 1994, vuelve a darle al área de Salud jerarquía ministerial autónoma, separándola de Acción Social. Se conforman, así, dos ministerios: el de Salud y el ministerio de Familia y Desarrollo Humano, con dos Subsecretarías: la Subsecretaría de Infancia, Familia y Desarrollo Humano y la Subsecretaría de Asistencia Tutelar del Menor (Decreto 0907/94).

Desde esta conformación, al año siguiente, se producirá un cambio significativo en la modalidad y jerarquía de las áreas de gestión de políticas sociales. La Ley 11.737, promulgada en diciembre de 1995, modifica la Ley de Ministerios del año anterior, eliminando el creado Ministerio de Familia y Desarrollo Humano. En su reemplazo se crea el Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo Humano, modificando la Ley 11.097 (Consejo Provincial de la Mujer), y el Consejo Provincial del Menor. Esta modalidad implica que las políticas sociales se gestionen desde organismos ad-hoc, dependientes directamente de la jurisdicción Gobernación, y con lógicas de funcionamiento distintas al común de los ministerios.

En el caso del Consejo Provincial del Menor significó una marcada jerarquización del área, y la definición de su naturaleza como "una entidad autárquica, con personería jurídica para actuar pública y privadamente". Su objeto se circunscribía a ser "la autoridad de aplicación del Poder Ejecutivo para el ejercicio de las potestades concurrentes del Patronato de Menores que le atribuye el Decreto-Ley 10.067/83 (Texto Ordenado por Decreto 1.304/95)". Como lentamente se habrían paso las nuevas concepciones de las políticas públicas de niñez plasmadas en acuerdos internacionales que Argentina había suscripto, dándoles jerarquía constitucional, la ley señala que este ejercicio del Patronato "deberá receptar, adecuar y ejecutar su accionar de conformidad a los principios emanados de la Convención Internacional de los Derechos del Niño".

El año 2000 nos encontró

El nuevo siglo nace plagado de contradicciones y potencialidades. A lo largo del año 2000, avanzan los debates y la presión de un amplio espectro de organizaciones comunitarias para saldar una vieja deuda de la democracia: la promulgación de una ley que derogue el régimen del Patronato y el decreto-ley 10.067/83, de la dictadura militar, que lo sustenta, e impulse la construcción de un sistema que tenga por objeto "la protección integral de los derechos del niño y del joven, consagrados en la Constitución Nacional, en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos, ratificados por la República Argentina, comprendida la Convención sobre los Derechos del Niño…" (1) En este contexto se produce la Intervención del Consejo Provincial del Menor (junio de 2000). Motiva la medida, entre otras circunstancias, graves denuncias sobre abuso de menores en Hogares (en particular un sonado caso del Hogar Jesús de Nazareth, dependiente de la diócesis de Mercedes) y la insostenible situación de los chicos detenidos en comisarías ante un sistema colapsado.

A fin de ese año, el 28 de diciembre de 2000, conmemoración de los Santos Inocentes, ambas cámaras sancionan la Ley de Protección Integral de los Derechos del niño, la niña y el joven (Ley 12.607). Es el fruto de un amplio consenso político y social. Todo hacía pensar que la Intervención del Consejo Provincial del Menor encaminaría su accionar en la adaptación de sus prácticas y estructuras conforme el nuevo marco normativo. No fue así.

En cuanto la ley 12.607, entro en un escabroso proceso jurídico - legal. Ya el decreto de promulgación observa algunos artículos. La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires suspendió precautoriamente la vigencia de la ley, por lo que se reestablece, hecho jirones, la vigencia del decreto-ley de la dictadura. La promulgación de la Ley 12.666 procura subsanar algunos de los conflictos y controversias con el Poder Judicial. La Ley 13.064 suspende la aplicación de la 12.607 por 180 días, a partir del 27 de mayo de 2003; y una nueva ley (13.162), cumplido el plazo, prorroga la suspensión por 90 días más.

Entre tanto, en el Ejecutivo bonaerense, la Intervención al Consejo del Menor avanza penosamente hacia ninguna parte, cercado por la crisis social que se agudiza hasta estallar y el marasmo en que parece naufragar el nuevo marco legal.

Enero de 2002, todavía humea el incendio. La Legislatura sanciona una nueva Ley de Ministerios (Ley 12.856). En los fundamentos del proyecto de Ley que envío el Ejecutivo está claro el propósito: "La crítica situación fiscal-financiera unida al deterioro progresivo que ha venido teniendo en los últimos años la Administración Pública provincial hace imprescindible iniciar un profundo y sistemático proceso de reforma de dicha administración." Hay que "reducir el déficit fiscal", se impone "la reducción de gastos improductivos o no prioritarios". En los fundamentos se adelantan y justifican algunos de estos cambios en la estructura de gestión del Estado provincial. Tal el caso de la creación del Ministerio de Desarrollo Humano y Trabajo "sobre la base del actual Ministerio de Trabajo y del Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo Humano. Esto implica interrelacionar bajo una autoridad política las funciones de relaciones laborales y promoción del empleo con las políticas de desarrollo social. La crisis social existente en nuestro país y, en especial en nuestra Provincia hace necesario otorgarle una alta prioridad a la problemática desde una visión donde se integre el necesario asistencialismo de corto plazo con las soluciones estructurales que implican el fomento del empleo productivo." Quizás por las urgencias del momento se olvidaron de señalar en los fundamentos que dentro de este nuevo ministerio quedaba incluida también el área que en medio de la "crisis social existente" debía ocuparse de las políticas dirigidas a la niñez, ya que, además de los dos organismos señalados, quedan subsumidos en la nueva estructura el Consejo Provincial del Menor, la Secretaría de Deportes y el Instituto de Previsión Social.

En este relato del tortuoso recorrido del área de Niñez en la Provincia, hemos obviado el contexto político social en que se desarrolló, salvo la inapelable referencia a la crisis del 2001. El foco estuvo puesto en el devenir institucional para tratar de entender las características y condicionantes que hoy presenta la Subsecretaría de Niñez y Adolescencia. Claro que sin contexto, el relato puede perder significación. Pasaron muchas cosas desde ese lejano 1983. Pasó, por ejemplo, el vendaval del Menemismo que terminó de consolidar los objetivos económicos de la última dictadura militar, derrumbando el trabajo nacional, la solidaridad social, los últimos vestigios del Estado como herramienta de integración social y defensa del pueblo ante la embestida del mercado. Pasó la "maldita policía". Pasó Ruckauf metiéndole bala a los delincuentes. Pasó De la Rúa en helicóptero. Quedó un pueblo a la intemperie.

(1) Ley 12.607, Artículo 1º

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