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 Jerarquización
del área
Hubo
más penas y olvidos
Después
la tribu adolescente
repite al unísono
O juremos con gloria morir.
Uno piensa que no estamos
en condiciones de pretender la gloria
ni la muerte.
Con que nos dejarán vivir alcanzaría
Néstor Mux,
"En el gimnasio de laescuela"(fragmento)
Febrero de 2002. Ya es ley la nueva
Ley de Ministerios. Ya existe el Ministerio de Desarrollo
Humano y Trabajo. Ya el Decreto 301/2002 establece la planta
orgánico-funcional del nuevo ministerio que dispone
la creación de la nueva Subsecretaría de
Minoridad.
Quizás alguien pueda pensar que el
cangrejo, un poco a los tumbos, después de tanto andar
ha logrado, por fin, llegar en este 2002 a 1983 en que se
creó el Ministerio de Acción Social que involucraba,
como éste, a la Subsecretaría de Trabajo y contaba
con una Subsecretaría de Menores. Pero no es así.
Su avanzar hacia atrás es mucho más profundo.
La estructura de 1983, acertada o no, era hija de la euforia
democrática y el "estado de bienestar". La
de 2002, del "que se vayan todos" y el fantasma
de un estado ausente.
Analicemos las implicancias de estas decisiones,
ya que terminan de configurar la actual situación del
área:
- Más allá de la "alta
prioridad" que se le otorga a la problemática
social, quedan "bajo una autoridad política"
y una única estructura lo que entonces era el Ministerio
de Trabajo, los dos Consejos Provinciales (Familia y Desarrollo
Humano y el Consejo del Menor), equiparables a ministerios
por su relación directa con la jurisdicción
Gobernador y la envergadura de sus estructuras, una Secretaría
de Estado (Deportes) y el Instituto de Previsión
Social. El único criterio que puede explicar semejante
degradación de la estructura de gobierno en las áreas
de gestión social, en medio de una crisis social,
es el imperativo del "achique" para reducir
el déficit fiscal.
- ¿Cuál es, entonces, la "alta
prioridad"? El texto de la fundamentación de
la ley que crea el nuevo ministerio de Desarrollo Humano
y Trabajo lo señala: intentar integrar el necesario
asistencialismo de corto plazo con las soluciones estructurales
que implican el fomento del empleo productivo. En los
hechos esto va a implicar que el Ministerio de Desarrollo
Humano y Trabajo (y sus posteriores configuraciones) se
transforme en un organismo que, centralmente, administra
y distribuye comida y "planes". Así
también será percibido por la comunidad.
- En este contexto, las políticas
de niñez y adolescencia se esfuman, se tornan
invisibles (o sólo visibles cuando en las páginas
policiales aparece un "menor" como autor de un
delito o se produce un motín o una fuga en un "instituto").
- El área de gestión, en el
momento en que tiene que prepararse para asumir el mandato
legal de construir un Sistema de Promoción y Protección
de los Derechos del Niño, lejos de fortalecerse,
pierde jerarquía.
- Cuando el Estado solo se proponía
ser, a través de su organismo de gestión,
"la autoridad de aplicación del Poder Ejecutivo
para el ejercicio de las potestades concurrentes del Patronato
de Menores que le atribuye el Decreto-Ley 10.067/83"
(1)
, contaba para este cometido con un Consejo Provincial,
con dependencia directa del Gobernador, cuya naturaleza
era la de "una entidad autárquica, con personería
jurídica para actuar pública y privadamente"(2)
, que administraba un "Fondo Provincial"
al que imputaba directamente los gastos que demandaba los
servicios a su cargo. Aún así, fruto de la
crisis y de la presión de las políticas de
Seguridad, se encontraba desbordado en su mera función
internativa.
- Cuando el nuevo marco legal señala
que "Es deber del Estado para con los niños
y jóvenes, asegurar con absoluta prioridad,
la realización de sus derechos sin discriminación
alguna: a la vida, la supervivencia y el desarrollo, el
derecho a la identidad, al nombre y a la nacionalidad, seguridad
e integridad, salud, la seguridad social, un nivel de vida
adecuado, alimentación, educación, descanso,
deporte, recreación, formación laboral, libertad
de expresión, cultura, libertad, igualdad y convivencia
familiar y comunitaria"(3)
, el Estado establece que la herramienta de gestión
sea una Subsecretaría que ha perdido herramientas
de gestión, recursos, presencia en el espacio de
decisión política. Sin administración
directa de los recursos, sin logística ni recursos
de infraestructura propios, todo se burocratiza hasta la
parálisis. Toda gestión se mediatiza a través
de decisores políticos lejanos de las urgencias y
contingencias cotidianas, inmersa en un ministerio que,
como señalamos, tiene otras prioridades. Más
allá de las controversias jurídicas y legales
que la ley 12.607 atraviesa, es el propio Ejecutivo bonaerense
el que la "deroga" de facto al desjerarquizar
la herramienta de gestión que debe aplicarla a tal
punto que se torna impracticable.
Apenas iniciada esta nueva etapa, 7 de
mayo de 2002, se produce la renuncia de la entonces Subsecretaria
de Minoridad, la Dra. Irma Lima, quien había asumido
como interventora del desaparecido Consejo del Menor y pasado
a ser Subsecretaria de Minoridad con la transformación.
Las situaciones más acuciantes son: un sistema colapsado,
hacinamiento en los institutos, más de 150 pibes alojados
en comisarías, el nuevo marco legal suspendido, relaciones
conflictivas con el Poder Judicial, el área desjerarquizada.
Asume la Dra. Cristina Tabolaro.
El año 2003 asoma sin que las
situaciones se reviertan. En una nota de La Nación
del 9 de enero se señala: "Pese a que el gobierno
de la provincia de Buenos Aires anunció reiteradamente
que erradicaría de las comisarías a los menores
en conflicto con la ley penal, 135 chicos siguen durmiendo
en calabozos y persisten las denuncias por torturas que, según
un registro que lleva la Suprema Corte local, suman más
de 2400 en el término de dos años".
Estas problemáticas se fueron "administrando"
en medio de la crisis. En febrero de 2004, se sanciona
una nueva Ley de Ministerios (Ley 13.175) por la que, entre
otras modificaciones, se produce el desdoblamiento del ministerio
de Trabajo y Desarrollo Humano. En los fundamentos del Proyecto
se justifica la medida: "Si bien la problemática
del empleo se encuentra vinculada a la cuestión social,
las acciones que permitan atender los reclamos de la sociedad
en tal sentido, conllevan un grado de especificidad que amerita
la existencia de una organización administrativa en
cada área para llevar a cabo la ejecución de
las políticas que se implementen desde el Poder Ejecutivo".
Sin duda fue un avance en cuanto al contexto en que se desarrollaban
las políticas públicas de niñez, pero
no representó un cambio significativo para las posibilidades
concretas de gestión de la Subsecretaría de
Minoridad que pese al cambio mantuvo idéntica su estructura
y limitaciones. Los problemas de colapso del sistema, hacinamiento
y chicos detenidos en comisaría subsisten y tendrán
un trágico desenlace. El 20 de octubre de 2004,
en la comisaría 1ª de Quilmes donde están
alojados 17 adolescentes, mueren 4 chicos. Diego de 16 años,
Elías de 15, Manuel y Miguel de 17 años. El
hecho se produce "en un confuso episodio",
con un supuesto motín y quema de colchones. Se denuncian
torturas y responsabilidad policial en el hecho. Una de las
consecuencias inmediatas de la llamada "Masacre de Quilmes"
fue que el ministerio de Seguridad de la provincia dictara
la Resolución Nº 1623 por la que se prohíbe
"el alojamiento de menores en dependencias policiales,
instruyéndose a los titulares de las mismas para el
cumplimiento estricto de la presente". Así
mismo dispone que "Las sedes policiales que a la fecha
(25 de octubre de 2004) mantengan alojados a menores bajo
cualquier situación jurídica, deberán
gestionar ante los magistrados responsables de aquellos la
correspondiente reubicación en dependencias adecuadas."
El problema es que esas dependencias adecuadas no existen.
Un mes después, el 29 de diciembre de 2004,
ambas Cámaras sancionan la Ley 13.298 de la
Promoción y Protección Integral de los Derechos
de los Niños.
La falta de Consejo
La Ley 12.607 finalmente naufragó.
Ya vencía su segunda postergación, se acuerda
en un nuevo proyecto que recoge el mismo espíritu con
algunas modificaciones. Cuando el 27 de enero de 2005 se publica
en el Boletín Oficial la Ley 13. 298 concluye
el calvario de más de cuatro años de la sanción
de la ley 12.607 con su derogación. El recorrido de
la nueva ley repitió, en parte, la suerte de su predecesora:
Parcialmente vetada en su Decreto de Promulgación,
suspendida su aplicación por la Suprema Corte, entra
en vigencia recién en febrero de 2007. No vamos
a analizar aquí las diferencias entre ambas leyes,
salvo en un aspecto crucial para el recorrido institucional
del área.
La ley 12.607 recogía de la experiencia
acumulada la figura del Consejo Provincial como la más
idónea para impulsar el nuevo Sistema y encarnar el
nuevo paradigma. En el Capitulo II, De los Órganos
Administrativos, la Ley 12.607 establece: "Créase
el Consejo Provincial del Niño y el Joven como entidad
autárquica con personería Jurídica, habilitada
para actuar pública y privadamente con las atribuciones
y competencias que esta ley determina. Tendrá a su
cargo el diseño e instrumentación, ejecución
y control de las políticas dirigidas a la niñez
y la juventud. Tendrá su sede en la Ciudad Capital
de la Provincia." (Artículo 13º). Esta
definición tiene implicancias concretas que la ley
desarrolla en su articulado. Entre otros: administración
y ejecución directa de sus recursos, designación
de personal, desburocratización de la gestión,
etc. Sin contar su jerarquización y visibilidad, al
ser la Autoridad de Aplicación de la Ley un organismo
ad-hoc, sin mediación de otro organismo para el cumplimiento
de su misión.
De ninguna manera es equivalente la figura
de un Consejo Provincial con el Régimen de Patronato.
Su incorporación a la Ley 12.607, la ley con más
consensos entre los promotores del nuevo paradigma, lo demuestra
palmariamente. Se trata una herramienta de gestión
que, objetivamente, da más posibilidades de concreción
al Sistema de Promoción y Protección de los
Derechos del Niño.
La ley 13.298, al eludir esta definición,
dejó las cosas como estaban. Las adaptaciones que las
posteriores leyes de Ministerio produjeron fueron más
retóricas que efectivas. La Subsecretaría de
Minoridad, al impulso de la nueva ley, pasó a denominarse
Subsecretaría de Promoción y Protección
de Derechos del Niño, y luego Subsecretaría
de Niñez y Adolescencia. El ministerio de Desarrollo
Humano pasó a denominarse Ministerio de Desarrollo
Social.
Su ministro, Daniel Arroyo, reconoció
en declaraciones públicas el "agotamiento"
y "crisis" del sistema, en particular refiriéndose
a las situaciones de internación de los adolescentes.(4)
Fue aún más explícito al referirse a
la situación general de los pibes: "Los jóvenes
están hechos bolsa. Necesitamos un Plan Marshall para
rescatarlos"(5)
La imagen es elocuente. El famoso Plan Marshall, de recuperación
de países europeos destruidos en la Segunda Guerra
Mundial, significó una inversión de 12.400 millones
de dólares y, por supuesto, la creación de la
OECE, una Agencia especial para ejecutarlo.
Martha Arriola, entonces Subsecretaria
de Niñez y Adolescencia, fue más modesta pero
más específica en su reclamo: "Al poco
tiempo de asumir advertimos que estábamos frente a
una situación de emergencia, un problema de enorme
magnitud que no es de este gobierno, sino que lleva décadas.
Además, heredamos un presupuesto insuficiente. Lo digo
y me hago cargo por los pibes, que son los que soportan verdaderamente
todo esto. Pronto llegamos a la conclusión de que,
con la estructura actual, no estamos en condiciones de enfrentar
la catástrofe social que soportan nuestros pibes y
que es necesario dictar la emergencia en materia de niñez
y adolescencia, y crear un ente autárquico que dependa
directamente del gobernador, además de triplicar el
presupuesto del área" (…) "Yo elaboré
una propuesta y se la elevé al ministro Arroyo, pero
quedó ahí. "(6),
concluyó Arriola. Horas después de formular
estas declaraciones la funcionaria se tuvo que ir.
(1) Ley 11.737,
Sección Segunda, Título I: Consejo Provincial
del Menor, Capítulo I: Creación y Objeto, Artículo
24.
(2) Idem, Artículo 25
(3) Ley 12.607, Artículo
5
(4) Clarín, 7 de diciembre
de 2008
(5) Comunicado Dirección
de Prensa. Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia
de Buenos Aires.,24 de octubre de 2008 y declaraciones al
diario Página 12.
(6) La Nación, 10 de noviembre
de 2008
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